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农村环保看齐“五个转变” 摸清形势创新治理模式

    “十三五”期间,我国农村环境保护工作任重而道远,如何深化改革,推动生态文明建设进程值得三思而后行。在治理和保护双管齐下的过程中,各方力量应当凝成一股绳,充分认识到保护农村环境所面临的问题,积极探索满足环保需求的行动方案。
  农村环境是我国环境保护战略的重要组成部分,也是实现全面小康社会的重要一环。然而现有农村环境治理体制已难以适应新形势下农村环境保护的需求。本文分析了当前我国存在的农村环境保护压力巨大,治理能力薄弱、治理体系不完善,重建设、轻管理,重环境基础设施硬件建设、轻环境保护意识软件建设等问题,并提出在“十三五”时期,应创新农村环境治理思路和管理方式,积极做好重点区域连片整治、典型地区试点示范,分类分区引导农村环境保护工作等建议,以期为我国“十三五”时期农村环境保护提供借鉴。
 
  引 言
 
  “十三五”是生态文明建设深入期,也是全面建成小康社会的决胜时期。建设社会主义生态文明,离不开我国广大的农村地区。全面建成小康社会,农村是重中之重。2016年国家推行农村土地改革,即农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”,必将加速农村土地经营权流转,促进传统的农村生产方式和生产关系变革,给农村环境保护带来新的契机。与此同时,国家实施省以下环保机构监测监察执法垂直管理,如何组织实施属地污染防治任务,建立行之有效的跨部门、跨层级协作机制,成为农村环境保护亟需解决的现实问题;随着新型城镇化过程不断推进,农村空心化、农村空间被挤占、资源能源消耗加剧、环境污染严重等问题愈加显现,这也对农村环境保护提出了新要求。
 
  本文以我国农村环境保护面临的形势与机遇为切入点,以当前存在的主要问题为导向,提出农村环境保护的重点工作建议,为我国“十三五”时期农村环境保护提供参考。
 
  农村环保存在的主要问题
 
  国家实行“以奖促治”政策以来,全国农村环境综合整治取得明显成效,支持了5.9万个村庄开展环境综合整治,1.1亿农村人口直接受益。但是农村环境问题尚未得到根本扭转,生活污染与农业污染、工业污染并存,点源污染与面源污染交织,工业及城市污染向农村转移,诸多环境问题严重危害群众健康,制约经济发展,影响社会稳定,农村环境形势依然严峻。
 
  农村环境治理压力依然巨大
 
  农村垃圾、污水产生量大,处理率低,农业面源污染严重,与全面建成小康社会和农村生态文明建设目标存在巨大差距。据住房和城乡建设部统计数据,目前我国农村每年产生垃圾约1.5亿吨,其中只有一半得到处理。全国农药(图1)、化肥(图2)、农膜(图3)使用量大,农药、化肥有效利用率低。2014年,农药、化肥、农膜使用量分别达到181万吨、5996万吨、258万吨,其中农药、农膜使用量分别是有数据统计(1991年)以来的2倍和4倍,化肥使用量是有数据统计(1978年)以来的7倍。2014年中国环境状况公报显示,我国是世界农药生产和使用第一大国,每年地膜使用量超过其他国家的总和。农业源污染COD、氨氮分别占到总排放量的约50%、32%。大多数乡镇企业由于经营规模小、布局分散,生产经营粗放、缺乏污染治理设施,成为农村环境污染的重要来源。
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  农村环境综合整治有待进一步深化
 
  以污染防治为主,对生态环境保护力度不够,重环境基础设施硬件建设,轻环境保护意识软件建设,重建设、轻管理等问题日益显露。目前全国尚有63%和80%的行政村没有开展生活垃圾处理和生活污水处理。我国农村地区经济社会和自然条件差异巨大,农村环境问题复杂,亟需因地制宜探索分类分区、多样化的农村环境综合整治模式。
 
  农村环境治理能力较低,治理体系不完善
 
  农村环境保护体制机制不健全是重要根源。我国农村普遍以政府作为治理的唯一主体,治理主体单一;地方政府对农村环境问题缺乏认识,管理不到位;农村环境治理投入模式和机制尚未建立,现有资金投入与资金需求差距较大;农村环保能力不足,监管人员、运行人员和技术力量都很薄弱,监管体制低效,点状污染源监管乏力;农村环境管理机制不到位,缺乏长效运行机制。现有农村环境管理体制已经难以适应新形势农村环境保护的需求,亟需探索系统化、科学化、法治化、精细化和信息化管理方式,提高治理能力和治理体系现代化成为迫切需要。
 
  农村环保重点工作建议
 
  “十三五”时期,围绕农村环境治理“五个转变”,建立政府、市场、社会组织以及村民共同参与的多元共治的治理体系,力争形成国家指导、省级督管、市级统筹、县级负责、镇村协助、村民参与的工作体系,形成重点区域连片整治、典型地区试点示范,分类引导农村环境保护的工作格局。
 
  重点做好农村环境治理“五个转变”
 
  充分发挥改革红利,转变农村环境保护思路与方式
 
  一是农村环境治理方式由以“治”为主,向“治”“用”“保”相结合转变,实行全过程治理与循环利用相结合的系统治理;
 
  二是农村环境治理主体由政府主导向多元主体共治转变,形成包括政府、市场、社会组织以及村民共同参与推动农村环境治理局面;
 
  三是农村环境保护责任主体由以环保部门为主向环保部门与地方共同负责转变,重点落实地方属地责任,推动党政同责、一岗双责;
 
  四是农村环境监管模式由被动、粗放监管向主动、信息化监管转变,利用环境监测网络、天地一体化监控平台、环保大数据、云计算等管理信息系统主动监控;
 
  五是农村环境综合整治由运动式向常态化转变,由点状、破碎化向重点区域连片整治转变,整县推进,形成规模效应和质量效应。
 
  变革与创新农村环境污染治理模式
 
  农村垃圾治理一方面重点围绕就地消纳、减量化和资源化开展,逐步探索农村垃圾分类回收机制。另一方面合理布局,统筹规划垃圾转运体系,完善“村收集、镇转运、县处理”模式和处理工艺,综合考虑乡镇规模、人口密度以及相邻镇村距离、地形等,科学划分垃圾处理辐射范围,系统设立垃圾收集点,合理划定转运路线。因地制宜提高镇村垃圾处理能力,健全长效运行机制。
 
  农村污水治理以推动小流域生态循环模式为突破口,实施全过程污染防治;以构建区域再生水循环利用体系,减少废水排放,增强循环利用;以建设人工湿地或生态河道等方式,加强生态保护,提升小流域环境承载力。同时,重点围绕农村污水处理设施的建设与管理共同推动污水治理。一手抓建设,推进符合当地特点的处理技术工艺的集中式污水处理厂和小型、分散式污水处理设备建设。一手抓管理,确保农村污水处理设施长效运行和维护。
 
  农村面源污染治理以畜禽养殖污染防治和有机食品生产基地建设为重点,推进农业生产废弃物资源化利用。畜禽粪污、农膜、农作物秸秆实现资源化、综合循环再利用和无害化处理。积极发展生物质能、有机肥等环保产业,引导村民发展生态农业和有机农业,实现由传统农业向生态型农业发展模式转变。推动有机肥、生物药剂推广使用,确保化肥、农药使用量零增长,减量使用。开展农村土地土壤环境监督管理,有序开展耕地污染治理与修复试点工作。
  积极谋划新形势下的农村环境管理
 
  应对环保机构垂管形势,农村环境保护应重点加强属地管理,落实属地责任,推进责任制度化、清单化,有效落实环保部门与其他部门的环境保护责任。建立县级环境保护议事协调机制,解决县级环保局上收后的综合协调问题。提高农村环境保护能力建设,推动镇村环境保护机构建设,突出基层环境执法。建立健全环境保护部门与其他部门,如与公安、农办、水利、住建、城管等的联动机制,理顺部门关系,建立高效协作机制。
 
  实施农村土地“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要举措,加快了农村土地经营权的流转,使得农村土地越来越多地集中到少数人手中,形成新型农业经营主体。与此同时,会解放更多的农村人口,间接推动城镇化进程。新型城镇化过程拉动农村人口向城市流动,使得更多的农村人口拥有强烈的意愿流转农村土地。城镇化过程与农村土地经营权流转呈现正反馈的关系。家庭式散户农业生产经营逐渐减少,新型农业经营主体愈加集中,新型农业经营主体成为农村环境保护重点监管细胞。应对农村土地“三权分置”形势,应重点围绕新型农业经营主体,加强农村土地土壤保护与轮作修复,推动化肥、农药、农膜等购买、施用、回收全过程管理,明确新型农业经营主体的环境责任,强化对其监督管理,推动农村环境保护精细化管理。
 
  推进重点区域农村环境连片整治
 
  连片整治应以解决区域性突出环境问题为目标,坚持生态系统完整性和山水林田湖统一体的原则,以国家重要调水工程地区,重要饮用水水源地周边以及京津冀、长三角、珠三角和长江经济带区域内村庄为重点,按照小流域治理模式,统筹设计有序推进新一轮农村环境连片整治。深化农村环境综合整治内容,拓展模式,强化监管,重点建立长效管理机制和运行机制,培育发展环境治理市场主体。充分运用财政、金融、价格等多种手段,营造有利的市场和政策环境,吸引社会资本投入农村环境治理。通过采取政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务、第三方治理等方式,推进农村生活污水垃圾处理、畜禽养殖污染防治、秸秆综合利用等设施建设和长效运行维护。
 
  建立信息化的农村环境综合整治集成数据库和天地一体化生态环境监控信息平台,推动农村环境保护大数据、云计算等信息化建设。将全国开展农村环境综合整治的省、市、县、乡镇、村信息集成,支持数据调取、空间布局展示、区域模拟、成效评估对比等。对已经完成农村环境综合整治的地区,应加强农村环保实用技术指导和服务,巩固综合整治成果,深化农村环境综合整治内涵,提高建设质量和管理水平,辐射带动周边农村环境保护,进一步发挥环境综合整治质量效应。
 
  建立分类引导的农村环境保护发展格局
 
  在大中型城市周边地区,重点推动城乡环境统筹发展,探索优化城乡协调、以城带乡、一体发展的农村环境保护道路。实施“农村包围城市”的环境治理和城乡统筹发展战略。城乡二元结构导致的城乡断裂是造成我国农村环境问题的深层结构性原因,城乡发展不均衡、二元化的政策和制度是农村生态环境恶化的根本所在,将农村环境治理与城市环境保护并重,实现以城市环境保护为重点的环境治理模式逐步向农村转移,形成城乡环境保护一体化发展格局。
 
  在重点城镇化地区,重点解决工业和城市污染向农村转移问题,一是加强控制污染转移法律法规建设,针对新《环境保护法》第20条要义“区域联防杜绝污染转移”,配套工业和城市污染向农村转移法治政策;二是应强化城乡环境统筹,加快城乡环境保护基础设施建设,加强城市污染物源头控制,解决城市废弃物二次污染问题;三是应强化农村环境准入,建立农村环境准入负面清单,控制城市产业梯度转移;四是完善监督举报制度,充分发挥农村群众的监督作用。
 
  在重要生态功能地区,探索限制开发地区自然资源资产支撑的生态效益与经济效益、社会效益相促进的农村环境保护道路,创新农村环保理事会和环保合作社模式。在集中连片特困地区,探索贫困落后地区农村经济、社会、文化、政治建设与生态文明建设相融合的农村环境保护道路,创新农村环保精准扶贫模式。在少数民族聚居地区,探索民族地区通过特色发展引领的农村环境保护道路,创新农村环境保护自治模式。
 
  深化典型地区农村环境保护改革与创新
 
  坚持“绿水青山就是金山银山”的理念,培育农村环境治理多元主体,提高农村居民环境保护意识,建立健全农村环境保护制度体系,是破解农村环境问题的关键。结合地区经济社会发展水平、自然禀赋差异和农村环境状况,分类选取典型地区开展农村环境保护改革,重点围绕农村环境保护目标责任制、资金投入机制、环境治理市场机制、环境保护基础设施长效运行机制、监督检查机制、部门协调机制和公众参与机制等方面,整县推进综合改革与创新,推动治理能力和治理体系现代化。明确各部门职能和管理权限边界,逐步形成“一级抓一级、层层抓落实”的推进机制。加强部门间横向协调联动,建立部门间联动机制,齐抓共管,形成合力。合理运用环境税费、生态补偿和环境治理第三方运营等激励手段,鼓励改革探索,创新突破,探索促进县域经济社会建设与生态环境保护协调发展路径,用制度保护农村生态环境。
 
  结 语
 
  “十三五”时期,我国农村环境保护工作任重道远,亟需转变治理思路和管理方式,重点探索治理、循环利用和保护有机结合体系。与此同时,建立环境准入负面清单,探索农村生态保护红线,实行制度化、清单式、网格化管理,成为农村环境保护的重要抓手;创新农村土地“三权分置”形势下的新型城镇化模式,科学引导农村人口流动,破解农村空间被挤占、农村空心化等问题,加强农村新型农业经营主体监管,成为新时期农村环境管理的重要内容之一。农村环境综合整治仍然是新时期农村环境保护工作的主要内容。我国农村差异巨大,生态环境问题复杂,仍有半数以上农村尚未开展环境综合整治,如何使农村居民“看得见山、望得见水、记得住乡愁”成为农村环境综合整治的重要内涵;如何扩大农村环境综合整治范围、深化模式、建立长效机制、发挥规模和质量效应是今后推进农村环境综合整治的重点。同时,垃圾分类回收是解决农村垃圾问题的关键,但是鉴于我国农村居民传统的生活习惯和薄弱的环境意识,对农村环境保护来说是一项长期而艰巨的任务。

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  由于人们对工业高度发达的负面影响预料不够,预防不利,导致了全球性的三大危机:资源短缺、环境污染、生态破坏。环境污染指自然的或人为的破坏,向环境中添加某种物质而超过环境的自净能力而产生危害的行为。由于人为因素使环境的构成或状态发生变化,环境素质下降,从而扰乱和破坏了生态系统和人类的正常生产和生活条件。

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